申博360首页,陈清泰:“国进民退”还是“民进国退”是个伪命题
2020-01-09 09:37:31

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文 | 国务院发展研究中心原党组书记、副主任 陈清泰

改革开放后,个体私营经济的发展是从芜湖“傻子瓜子”、北京“大碗茶”和“雇工是不是剥削”的争论开始的。经历“允许存在”、“有益的补充”等一次次理论政策突破,1997年党的十五大把公有制为主体、国有经济为主导,多种所有制经济共同发展上升为“基本经济制度”。这一理论政策重大的突破推动了90年代国有企业抓大放小、“产权制度改革”,使民营企业如雨后春笋,快速发展。与此同时,国有企业进行了大规模结构调整,从轻工纺织、一般服务业退出,也给民营经济发展让出了较大空间。这一时期民营经济得到迅速发展。

作为改革的成果,“公有制为主体”“国有经济为主导” 在重要政策文件不断重复出现。有关所有制的理论政策就定格在这里了。

进入新世纪,国资委成立,很快聚焦把国有企业做大做强,此时民营经济的经济总量逼近一半,要求有更大的市场空间。从此开始了“国进民退”还是“民进国退”的争论。

种种迹象显示,此前所有制理论政策改革的红利已逐渐消失,有待与时俱进地再改革。

一是现有理论政策自身的矛盾不断显现。公有制为主体,即在社会经济总资产中占优势,国有经济为主导,即在重要行业国家利益保持控制地位。这与市场在资源配置中发挥“基础性作用”、“决定性作用”的冲突日益明显。实践中,这种规定性给民营经济发展在总量上设置了天花板,给民营经济的市场准入划出了红线和禁区。

二是在维持既有政策规定和照顾现实之间,政府政策大幅度摇摆。一方面,保障国有企业“控制经济命脉”、“做大性强”的政策在不断强化,另一方面,给民营企业“平等竞争地位”的文件频频出台。比如,2003年党的十六届三中全会决定为了给民营经济开创一个更好的市场准入环境,写了一句狠话,就是国家非禁止进入的行业和领域,民营经济可以平等进入。按照《决定》的这个精神,2005年国务院发布了“非公经济36条”。实施还没有到位,2006年政府权威部门宣布,国有企业要在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业保持“绝对控制”,在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大产业“保持较强控制力”。如果在加上金融、传媒、出版、文化等国有占主体,还有多大空间可以让经济体量已经超过一半的民营经济施展?全球金融危机后,2010年,为拉动经济增长国务院再次发布非公经济“新36条”,再次前提给民营企业平等建筑的地位。这十年几乎是所有制“进退”激烈争论的十年。

三是在政策信号很不一致的情况下,“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏。面对轮番的政策调整,各类企业都缺乏稳定的预期,民营企业缺乏安全感,导致行为短期化。

“国进民退”还是“民进国退”是个伪命题,但反映出的却是市场的割裂。争论的实质不是这个问题的本身,而是各类市场主体是不是具有平等的地位、能不能公平地竞争。

国家的政策不应与发挥市场配置资源的公平、效率原则相冲突。各类所有制所占比重不是问题的实质,发展才是硬道理。除少数极特殊领域外,各类企业在各个产业所占比重高一点、低一点是动态的,无需特别关注。不能将那些人为规定放到超越经济发展的高度,不惜扭曲市场、降低效率,刻意实现。

现在,社会舆论、政府管理和涉及企业的诸多政策都打上了“所有制烙印”,包括已经上市的公众公司,每家企业都有一个“所有制标签”,分作“体制内”“体制外”。国有企业有行政级别,有较强话语权。不同所有制企业在获取土地、矿权等自然资源、市场准入、特许经营权、政府项目、银行贷款以及资本市场融资等方面处于不平等的地位,在企业之间也形成了一条很深的所有制鸿沟。国有银行为规避“政治风险”,采取差异化做法,国有企业倾向在体制内交易,跨所有制生产要素的流动受到了各种阻碍。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把“所有制”提到如此的高度,以至不惜割裂市场、降低效率。面对这样的政策环境、舆论环境,民企发展到一定程度就感觉受到不公正待遇,缺乏信心、缺乏安全感。

近20年“进退”之争一波又一波。为稳定社会预期,党和政府的政策文件一再阐释公平对待各类企业,但争论并未平息,最近争论再起。种种迹象显示,争论背后存在一些的深层次原因。最重要的是各级政府作为市场的监管者,同时分别拥有、管理和控制着一个国有企业群,政企分不开、也不能分。这已成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。需要按十八届三中全会的决定推进改革,从制度体制上实现正资分开、政企分开。使包括国有资本投资和拥有股份的企业成为独立的市场主体,也保障政府站到市场中立的地位,对各类企业“一碗水端平”。

1、改革国有资产实现形式,通过顶层国有企业的整体公司制改制,国家从拥有国有企业转向拥有国有资本。国有资本的主体功能是获取投资收益,政策性功能限定在市场失灵的领域,部分国有资本划入社保基金。

2、建立有效的国有资本委托代理体制,将国有资本的公共管理、市场运营和所有权监督的权能分别授权不同部门承担。严格将国家的所有权职能和可能影响企业经营环境的行政职能,尤其是涉及市场规则的那些职能分开。

3、设立国有资本投资运营公司,以投资收益为目标独立地市场化运营,投资运营公司持股的实体企业改制为混合所有制公司,政府不穿越投资运营公司干预其市场活动。

4、混合所有制公司是独立的法人实体,要建立完善的公司法人治理结构。

5、国家对企业的统计分类不再按企业股东的所有制属性,转而遵照国际通行的做法,按企业法定债务责任承担方式,分为有限责任公司、合伙公司、独资公司和按企业法规范的国有企业。

其中1、2是实现政资分开、政企分开的必须的制度安排,3、4是实现投资者所有权与企业法人财产权分离所必须,5是保障各类企业权利平等、机会平等、规则平等的必要措施。

进入新时期,一些高效率民营企业快速成长、一些居民通过创新创业个人财富在积累、一些居民合法财产性收入增加。这些因素的累加可能导致非公经济占比进一步上升,但这恰恰是我国壮大中等收入阶层所期望的结果。

上世纪90年代初“姓资姓社”问题的突破,为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍,极大地调动了经济增长潜力。今天,在向创新驱动转型、跨越中等收入陷阱的时期,特别需要释放亿万民众求富创业的内在动力。如果坚持公平竞争、效率优先,摘掉企业“所有制标签”,突破“姓国姓民”的桎梏,对企业“一碗水端平”,将是生产力的又一次解放,形成经济持续增长的强大动力。

本文转自陈清泰在《民营经济发展沙龙》上的发言

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